文 張文杰
瑞典是世界上第一個決定要廢核的國家，也是唯一一個推翻廢核公投決定，並 在國際 非營利組 織「 德國看守協會（Germanwatch）」發表的最新減碳評比中，成為排名最高的國家，人均碳排放量只有德國的一半。瑞典這半世紀以來的能源轉型歷程值得我們深思並借鏡。
瑞典第一大電力來源是水力發電，約占總發電量的一半，因為瑞典擁有許多天然湖泊，國內擁有近 2,000 座水力發電廠，但在1998 年的《環境法典》中規定不得再度開發河流，以保護河流生態，所以未來要增加水力發電的機會不高。除了水力發電和核電外，瑞典也積極開發生質能與風能，生質能主要為燃燒樹木與垃圾來發電，反而未積極使用太陽能。
瑞典從 1950 年代就開始發展核能，第一座機組是 1.2 萬瓩的加壓重水反應爐，於1964 年併聯發電，因為實驗性質居多，所以在 1974 年就除役。接著第一座商用型反應爐於 1974 年 8 月開始併聯發電，讓瑞典成為全世界最早擁有核電廠的國家之一。
瑞典最多曾擁有 12 座機組，分布於 4 座核電廠。不過從 1999 年起陸續關閉了 4 座機組；現在有 8 座機組在商轉中，分布於 3座核電廠。2017 年，瑞典是一個擁有千萬人口的國家，核能發電量為 630.1 億度，是世界上人均核能發電量最多的國家；核電占總發電量 (1590.8 億度 ) 的 39.6%，是瑞典第二大的電力來源。
瑞典核電計畫的起源
1960 年代之前，瑞典幾乎完全依賴水力發電做為國內的電力來源，但水力發電的缺點是打造水壩會對環境及生態造成破壞，而且北歐國家沒有石油資源，只有少量煤炭，而瑞典擁有西歐最大的鈾礦，再加上石油危機等因素，所以瑞典選擇積極開發核能。
在當時，瑞典人認為鈾將會成為出口的重要商品，事實上，瑞典最初確實從露天鈾礦中提取鈾並且出口販售，不過鈾濃度不夠高，所以經濟價值有限；現今瑞典已不再開採鈾礦，而是從加拿大、澳大利亞和哈薩克等國進口核燃料。
在 1970 年代，瑞典是世界上人均最大的石油進口國，70 年代初期爆發第一次石油危機後，瑞典核電有如雨後春筍般迅速發展， 1973 年至 1997 年間，石油做為能源供應的使用率從 71% 下降到 29%，核能則從 1%增加到 37%，可說是「以核代油」的作法。
1980 年的全民公投
瑞典的中央黨是反核運動的先驅，中央黨於 1973 年宣布反對核電計畫，所以瑞典主要政黨在 1970 年代就核電議題展開了激烈地辯論。1979 年發生了美國三哩島事件，引發了瑞典民眾對核能安全的憂慮，隨後於1980 年舉行了關於核能政策的公民投票。
這項公投不是單純的擁核或廢核二選一，而是有 3 個選項。選項 1：「應逐步淘汰核電，但必須同時考慮到維持就業和大眾福祉的電力需求，除此之外，為了減少對石油的依賴，在等待再生能源可供應之時，最多使用 12 個反應爐 ( 包含現有的和興建中的 )，不再進一步擴增，至於反應爐的除役順序交由機組的安全程度決定。」此選項得到保守黨的大力支持。
選項 2，包含了上述選項 1 的文字並加上：「應大力推動節約能源，並要有具體作為進一步加強，但社會中最弱小的群體應受到保護；應採取具體措施控制電力消耗，例如在建造新房子時，禁止直接用電加熱；再生能源的研究和開發應在政府的領導下進行；關於核電，將實施環境和安全改進措施，每個反應爐都要進行專門的安全研究；為了讓公民有所了解，每個核電廠都會任命一個與當地有聯繫的特別安全委員會；應避免從石油和煤炭生產電力，政府對電力的生產和分配負有主要責任；核電廠和其他未來用於生產大量電力的設施，應歸國家和市政府所有，增收水力發電廠的營業稅，然後用於減稅。」此選項是由社會民主黨提出，並得到自由黨的支持。
選項 3：「不繼續擴大核電，廢除興建中的核能機組，並逐步淘汰目前運轉中的 6 個反應爐，最快 10 年內就要廢除。減少對石油依賴的保護計畫，應在以下基礎上進行：持續和加強節約能源，大增再生能源的發展；運轉中的反應爐需要符合更高的安全要求；我國禁止鈾礦開採；加強打擊核武擴散和相關工作；關於反應爐技術的出口將停止；通過替代能源生產來增加就業。」此選項為中央黨、基督教民主黨和左翼共產黨所支持。
簡單來說，選項 1 偏向「以核養綠」：要等再生能源可挑大樑時再廢核，但不再有新的核電機組計畫；選項 2 是「穩健減核」：強調節能、加強核安，並將核電廠都歸於國有；選項 3 是「積極廢核」：10 年內廢核，以節能和再生能源來取代核能和石油。
最終公投結果是選項 2 以 39.1% 險勝選項 3 的 38.7%，至於選項 1 只拿到 18.9%，廢票 3.3%，整體投票率是 75.7%。雖然瑞典的公投是屬於「諮詢」性質，並不具有約束力，也就是沒有法律義務要執行公投的結果，不過瑞典國會還是依照此公投結果，做出禁止建設新核電廠的決定，但已動工興建中的反應爐將繼續完成。至於淘汰核電的時間表，是以反應爐 30 年的營運壽命來計算，所以是計畫於 2010 年廢核。隨著此一決定，瑞典成為世界上第一個決定廢核的國家，接著比利時、德國、義大利和西班牙也陸續決定要廢核。
政策急轉彎的關鍵
在瑞典公投後 6 年發生了車諾比爾核災，這加重了瑞典民眾對輻射安全的擔憂， 1988 年由社會民主黨領導的瑞典政府，決定 1995 年開始實施廢核計畫，包括關閉巴瑟貝克 (BARSEBACK) 核電廠，最終巴瑟貝克電廠中兩座反應爐分別於 1999 年和 2005年關閉。
不過工業界大力反對此計畫，宣稱將使瑞典社會損失超過 2,000 億瑞典幣 ( 約新台幣6,700 億 )，並使電力密集型產業，如造紙業和鋼鐵業的電價將翻倍，結果將導致 5-10萬人失去工作，在這個非常重視公民福利和就業的國家，是非常嚴重的。
瑞典的能源政策重點在減少電力消耗、發展再生能源以及提高能源效率，並因為溫室氣體排放的影響，拒絕用天然氣和燃煤作為核電的替代品。國際能源總署 (IEA) 在 2000年提出了專題報告，指出瑞典想用再生能源來取代核電，存在著巨大的障礙。例如，瑞典必須將生質能的發電量提升 3 倍，才能取代一座反應爐，所以如果要廢核，就必須將生質能增加到 30 倍以上，毫無疑問，這是不可能的。儘管瑞典在減少電力消耗以及提高能源效率這兩項取得了巨大的成功，但從1988 年至 2000 年之間的電力成長來比較，根本是微不足道。
IEA 在 2004 年更進一步對瑞典能源政策提出呼籲，應該要「考慮到取代核電相關成本及其對瑞典能源安全的影響」；在 2008年更直接譴責「瑞典的逐步淘汰核電政策不是一項明智的國家政策」，因為瑞典約有45% 的電力來自核電，如果瑞典要實踐廢核計畫，將無法達到減碳的目標，而且在後《京都議定書》時期，減少溫室氣體排放的目標可能比目前更加嚴格。值得注意的另一個問題是，如果瑞典廢核的話，將越來越依賴俄羅斯的油和氣，進而影響到國家能源安全。
基於上述種種原因，加上瑞典的社會民主黨在執政 24 年後，於 2006 年大選失利下台，換成溫和黨、中間黨、自由人民黨和基督教民主黨組成的瑞典聯盟執政。瑞典總理Fredrik Reinfeldt 說：「能源議題必須全面而且長遠的思考，所有能源生產都會對環境產生影響，已建成的核電廠可減少使用嚴重污染的化石燃料。」
2009 年 2 月 5 日，瑞典聯合政府宣布得到絕大多數黨團的支持，廢除「停建新核電廠」的公投禁令，並在全球暖化更重大的憂慮下，可以再建新的反應爐來取代營運年限到期後的反應爐。隨著時間的推移，瑞典反核的公眾輿論已經減弱許多。瑞典聯合政府宣布廢除停建新核電廠的公投禁令時，有62％的瑞典人支持，只有 19％的人反對。這麼懸殊的比例，讓反核的政黨倍感壓力，連反核先驅中央黨也不得不擺脫反核立場，只剩在野的綠黨堅持反核。
能源轉型成減碳龍頭
隨著能源轉型，瑞典對減碳展現出更高的興趣。廢除公投禁令同年的 12 月，瑞典以歐盟主席國的身份，在哥本哈根舉行的《聯合國氣候變化框架公約》締約方第 15 次會議 (COP15)，根據之前的決定，誕生了《哥本哈根協議》，代替 2012 年到期的《京都議定書》。如果這次會議中，各國不能達成共識、並通過新的決議，那麼在 2012 年《京都議定書》第一承諾期到期後，全球將沒有一個共同文件來約束溫室氣體的排放。因此，本次會議被喻為「拯救人類的最後一次機會」。
COP15 有來自世界各地 192 個國家和地區參加，參與人數超過 15,000 人，包括非政府組織、企業代表等。主辦國瑞典也以身作則，宣布在 2020 年前達成減碳 15-30%，希望此舉可以推動全球減碳的風潮。
轉型的挑戰
瑞典雖有意新建核電廠取代營運年限到期後的反應爐，但是 2011 年發生了福島核災，又讓反核的綠黨抓到機會，加上福島核災後的加強措施增加了新電廠的建造成本，核電廠的初期成本龐大，瑞典政府又無意對核能部門進行補貼，導致核電廠的新建計畫遲遲無下文。
2014 年的大選由社會民主黨勝出，偏向反核的政黨又重返執政。緊接著 2016 年社會民主黨與綠黨合作的促成之下，瑞典做出2040 年將 100% 使用再生能源發電的決定，這也意味著不需新建核電廠了，現有的核電廠雖可延役，但終將關閉。
結論
瑞典的能源政策深受政黨輪替與世界三大核災的影響，當反核立場的政黨勝選就轉向反核，當擁核立場的政黨勝選就轉向擁核，導致能源政策並非長期、穩定。1980 年的公投因美國三哩島事件而起，當時的風向當然偏向反核，但公投結果並不是「積極廢核」。而瑞典能源政策好不容易在 2009 年轉向擁核，隔兩年又發生福島核災，導致新建核電廠計畫停擺，風向又轉向反核。
瑞典從 1980 年到 2009 年花了近 30 年的時間，找不到使用再生能源來取代核能發電的方法，又瞭解減碳才是當今最重要的事情，所以從非核轉向擁核。但現在又轉回反核，這次打算花 20 年的時間，要用再生能源來取代核能發電。上次有許多新的核電廠，所以可以花 30 年的時間來尋找解答，如果這次仍然找不到，還有 20 年嗎？
( 本文作者為核能科技協進會主任 )
資料來源：
1. Nuclear Threat Initiative 網站 -Sweden Reverses Nuclear Phase-out Policy (http://www.nti.org/analysis/articles/sweden-reverses-nuclear-phase-out/)
2. IAEA 官網 -Sweden (https://pris.iaea.org/PRIS/CountryStatistics/CountryDetails.aspx?current=SE)
本文出自核能簡訊2018.10 NO.174
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